Conduire le changement dans les administrations : un facteur clé de succès de la modernisation de l’Etat

organisation_sgmapMarquée politiquement, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) a été perçue avant tout comme une réduction des effectifs de fonctionnaires, résumée dans la formule du « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ». Lors de son élection, François Hollande s’est engagé à changer cette politique et a demandé aux trois inspections générales interministérielles la rédaction d’un rapport sur la modernisation de l’Etat. Remis le 25 septembre 2012 à François Hollande, ce rapport entend « définir les conditions de la réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat ». Il souligne les lacunes de la RGPP et conduit une réflexion sur les facteurs de réussite du changement dans la fonction publique sous plusieurs angles, et notamment la conduite du changement.

  • Des erreurs de méthode de la RGPP

Le rapport souligne des problèmes méthodologiques qui ont pu grever la conduite de la révision. Un des premiers reproches effectués à la RGPP est une mauvaise identification et mobilisation des acteurs du changement dans l’administration. Tous les acteurs, et notamment les acteurs opérationnels, n’étaient pas forcément réunis dans la définition de la RGPP. Cela a débouché sur l’impression d’une réforme imposée par le haut, impression accentuée par la focalisation de la RGPP sur la recherche d’économies. Par ailleurs, la révision a été accusée d’être faite en silo, les acteurs lui reprochant ainsi un manque de clarté et de transversalité. Trop brutale, et pas assez transversale, la réforme a été conduite à un rythme trop rapide et inadapté, la volonté d’avoir des résultats rapidement étant parfois contradictoire avec la volonté de conduire une réforme profonde.

La place importante des consultants dans la RGPP a été vécue comme une défiance par l’administration, notamment en raison de la volonté qui a pu leur être prêtée d’appliquer des solutions issues du privé et ne respectant pas assez les spécificités du secteur public. Une mobilisation plus importante des acteurs internes aurait permis à la réforme d’être davantage fédératrice et aurait limité l’impression de calquer un modèle privé à une entité gardienne de l’intérêt général.

La communication s’est révélée inadaptée pour l’administration, se révélant souvent technique et trop axée sur les résultats. Un dispositif d’accompagnement sous-évalué n’a pas permis à l’administration de réaliser les adaptations nécessaires : par exemple, trop peu d’actions de formation et de requalification des agents ont été conduites. Cela a conduit à une insuffisante appropriation de la réforme par les personnes qui auraient dû en être les relais.

  • De la RGPP à la MAP (Modernisation de l’Action Publique) : l’identification de la conduite du changement comme un facteur de réussite de la modernisation de l’Etat

Parmi les préconisations du Rapport sur le bilan de la RGPP, la conduite du changement est identifiée comme une composante essentielle de la réussite de la réforme de l’Etat. Une des manifestations de changement d’optique est la volonté de mieux gérer la communication. Ainsi, le rapport suggère-t-il de mieux expliquer le cap et la méthode de ce qui devient la « modernisation de l’action publique ». Bannir des termes trop connotés « secteur privés » et adapter le vocabulaire à l’administration pourra être un facteur de meilleure appropriation des réformes par la fonction publique. De même, ne plus rappeler le contexte de difficultés budgétaires montrera que la modernisation de l’Etat ne s’inscrit pas seulement dans un contexte d’économie des finances publiques, mais aussi dans l’amélioration du fonctionnement de l’administration ou du service rendu à l’usager.

Il préconise également de mieux adapter les durées aux réformes envisagées en associant l’ensemble des acteurs, pour une meilleure appropriation des changements. Le rapport préconise ainsi d’enclencher des cycles de réformes pour inscrire la modernisation de l’action publique dans la durée.

Changement clé, le rapport suggère de professionnaliser la conduite du changement au sein de l’administration : prévoir les effectifs et les budgets nécessaires au sein de services dévolus à cette mission sera déterminant pour la suite de la modernisation. Les ressources humaines devront faire partie des problématiques à prendre en charge par ces acteurs. La définition de la stratégie d’accompagnement doit se faire dès la conception de la réforme, et non a posteriori comme cela a été souvent le cas.

  • Des pistes intéressantes, mais encore floues

Cette volonté s’est manifestée au travers de la création de la Direction Interministérielle de la Modernisation de l’Action Publique (DIMAP) dont la conduite du changement fait partie des missions. La conduite du changement est identifiée comme un levier de la modernisation publique, au même titre que l’optimisation des organisations ou l’informatisation des services.

Par l’organisation de comités interministériels de l’action publique, la MAP montre sa volonté de plus de transversalité ainsi que de mobiliser tous les acteurs, y compris les agents, via la présence des organisations syndicales pour mener à bien la réforme de l’Etat. Néanmoins, les détails en termes de conduite du changement restent encore à préciser. Des politiques telles le « choc de simplification » montrent la volonté d’améliorer de manière profonde les méthodes de l’action de l’Etat mais son application et sa mise en œuvre sont encore floues. Aucune précision n’a été faite sur la professionnalisation de la conduite du changement au sein de l’Etat. Le rythme adopté et la présence de davantage d’acteurs au sein des CIMAP semblent plaider pour une meilleure adéquation entre les décisions prises et la capacité d’adaptation de l’administration. La manière avec laquelle ces réformes seront conduites et mises en oeuvre n’a pas encore été détaillée. Aucune précision n’a été faite sur la manière de mieux conduire le changement au sein de l’administration, notamment en termes de communication ou de formation des agents.

Comme le montrent la refonte du programme ONP (Opérateur National de Paye) ou la récente mission confiée à Martin Malvy ou Alain Lambert relative à la modernisation de l’action publique, l’exécutif est encore en train d’affiner son approche de la réforme de l’Etat. Les premières pistes sont encourageantes mais on peut lui reprocher un manque de précision sur la conduite de ces réformes. La modernisation de l’Etat est ambitieuse, davantage d’acteurs sont réunis autour de la table, mais il faudra veiller à ce que les préconisations du rapport du 25 septembre 2012, en termes de conduite du changement, ne restent pas lettre morte.

Florent F.

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